加强事前监管 筑牢金融危机防线

《加强事前监管 筑牢金融危机防线》

▶《最后防线:金融危机与紧急救市的未来》 [美]埃里克·波斯纳 著 朱工宇 刘熹微 译 格致出版社 2021年4月版

■ 郑磊

2006年春季开始逐步显现,2007年8月开始席卷美国、欧盟和日本等世界主要金融市场的美国次贷危机,已经过去十几年了,眼下的世界正在经历一场百年难遇的重大疫情,金融市场和世界经济也受到冲击而不断恶化,各国政府需要且似乎已经形成了一套“救市组合拳”措施。从经济角度研究金融危机的文章书籍汗牛充栋,而这本《最后防线:金融危机与紧急救市的未来》从法律角度对金融危机的应对措施进行了深入系统的分析和反思。作者擅长法律经济学分析方法,把金融危机的主要根源、历史演进、应对过程、未来趋势以及相关的经济理论、法律规定、政府举措、诉讼纠纷、政治博弈、改革思路等讲得一清二楚、入木三分。这本书的最大价值是专注于危机的事后化解环节,针对美国的金融法律制度,紧密结合具体法律条文,得出改进金融监管体系和司法裁判规则的对策建议。

金融行业通过所谓的产品创新进行监管套利,使得金融体系的抗风险能力越来越弱,在经济恶化或市场剧烈波动时,引发了从信心危机向流动性危机发展的恶性循环,这是现代金融危机的常见模式。当年处于次贷危机风暴中心的美国,虽是世界上金融法律最为发达的国家,却发现如果严格依法办事,将对金融危机束手无策。十万火急之下,美联储、联邦存款保险公司和美国财政部,不得不背起违法越权的罪名拯救金融市场,然而看似勇敢的行为却又引发了一系列争议。本书作者埃里克·波斯纳回顾了美国这三大救市机构当时对美国国际集团、两房、克莱斯勒和通用汽车的重要救市行动,向我们展现了在没有立法支撑的情况下,救市机构在舆论上面临着用纳税人的钱拯救投机者的批评,在法律上冒着非法挪用公款的风险,在政治上更是屡屡触碰不得强制征收私人财产的红线。

以美国政府救助“两房”为例,《房市及经济复苏法》给了政府对两房进行监管的权力,没有授权政府接管两房。如果政府直接接管两房,则必须对股东进行赔偿近320亿美元。如果政府放任不管,两房的倒闭就会导致整个金融行业的毁灭。最后,美国选择了与两房过去兼具公、私两种角色类似。政府有权接管两房,但是只能为了股东的利益开展活动。同时,可能是为了政府能够在救市中保持足够的灵活性,政府又限制了两房股东就政府的决定提起诉讼的权利。这样做引发了一系列质疑和法律诉讼。

西方市场经济本身包含着矛盾:政府救市有违常理,因为必须允许甘冒风险的人承受损失。不负责任的富人们做出了愚蠢的投资,伤害了无辜的百姓,政府的救市行动反而会“犒赏”这些富人。政府救市的必要性,在于一旦经济崩溃,会有更多人受到伤害。当危机来临时,政府该如何决断?是自保清白,做个不越雷池的老好人,还是甘冒风险,做个雷厉风行的实干家,法律将如何规范政府行为?政府和美联储为了降低金融危机的损害,如何在依法行权和越权行事之间腾挪。作者在分析了次贷危机中政府救助案例之后,得出了美国政府确实超越了国会给予的授权。但这是一种技术判断,该不该那样行使公权力,却是一种价值判断。价值判断总是优先于技术判断,这在任何情况下都应如此。如果人们认为政府的行为不合法,却促进了公共利益,就应该修改法律。

政府在救助时,应该或不该救助哪些企业,也引发了公众争议,有人怀疑其中掺杂了个人利益。但这并不是限制政府或美联储权力的理由。作者认为正确做法是扩大其权力,同时用平等待遇原则对政府权力的行使过程加以限制,避免出现政治因素或道德风险导致的偏私。作者关于金融体系需要强有力的支撑以及明确界定的干预和救助的权力的观点,适合任何一个拥有复合型金融中心的国家。

政府显然负有防范化解重大风险的法定职责,但采取特定的防范化解措施却需有明确授权。如果在执法中出现“该为而不可为”的情况,说明法律与现实之间已经脱节,那么立法就有必要及时调整。作为对次贷金融危机的一个补救措施,美国国会批准了《多德弗兰克法》,意图避免金融危机的发生,同时也希望借此终结政府的紧急救助。然而事与愿违,这个法案既不可能防止金融危机的发生,它不可能终结紧急救助。金融危机一旦发生,紧急救助就是正确对策。作者批评了后危机时代盛行的人们不愿政府再涉足救市的态度,提出应当在政治上清除为政府行使保护金融秩序的职能而设置的障碍,以法治思维和法治方式来防范化解危机。从许多国家的实践情况看,面对金融危机的冲击,政府起初不太重视法治化的应对方式,而是更倾向采用非正式的劝诫或者由政府机构发布指导意见等方式。后来才改为通过正式立法并诉诸专门机构进行处理,这无疑可以大大增强应对过程的可预测性和应对机构的可问责性。

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